Las gasolinas y la reforma subrepticia

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¿Quién garantizará el abasto de combustibles?

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Desmantelan a Pemex

Fluvio Ruíz Alarcón

 

En el proceso de implementación y sin que se le llame por su nombre, hemos sido testigos de la manera en que el Estado mexicano ha ido “reformando la reforma” energética. Todo empezó con la aplicación misma del sexto transitorio de la reforma constitucional: en contra de lo estipulado expresamente en este artículo, no todos los campos en producción le fueron otorgados a Pemex y varios de estos campos productores fueron licitados en la Tercera Convocatoria de la Ronda Uno. En contrapartida, a nuestra Empresa Productiva se le dieron a “resguardo” 95 campos, sin ninguna base legal claramente estipulada en la propia reforma. Asimismo, a la fecha, no se le ha reconocido a Petróleos Mexicanos, el “justo valor económico” de las inversiones hechas en las áreas no retenidas tras la Ronda Cero puesto que a pesar del mandato, tanto de la propia reforma constitucional como de la Ley de Ingresos para 2016; los lineamientos finalmente emitidos por la Secretaría de Energía, pretenden reconocer solo las inversiones en activos físicos hechas en áreas solicitadas y no retenidas en la Ronda Cero. Esta diferencia de criterio da lugar a una diferencia abismal de valor (17 a 1), entre lo que se le debe reconocer a Pemex, conforme a la letra y el espíritu de la reforma constitucional; y lo que pretende Sener con sus lineamientos.

En cuanto al gobierno corporativo, los márgenes de autonomía presupuestal y de gestión establecidos en la Ley de Petróleos Mexicanos, han sido acotados en la práctica. No olvidemos que fue la SHCP quien anunció el primer recorte presupuestal de Pemex; y fue la Sener quien hizo público que nuestra empresa productiva no participaría en las primeras tres convocatorias de la Ronda Uno.

Además, en el afán por atraer capitales a pesar de los bajos precios del crudo, se han tomado medidas como la flexibilización de los requisitos cualitativos y cuantitativos de participación en las licitaciones; el reconocimiento de un 25% adicional en los costos recuperables en caso de éxito exploratorio de los contratistas o la posibilidad de realizar trabajos de exploración en toda la columna del área otorgada. Incluso, la Secretaría de Hacienda se ha colocado en el límite de la legalidad, al no solicitar en los contratos de licencia, el bono a la firma previsto en la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos.

En este contexto de búsqueda febril de inversiones, pareciera ubicarse la propuesta contenida en la iniciativa de Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal 2017, que pretende modificar las fechas de la puesta en vigor del libre mercado de gasolinas. Escribimos “modificar” y no “adelantar” la fecha -como se ha manejado mediáticamente-porque en realidad de eso se trata: el inciso c) de la fracción I del artículo décimo cuarto transitorio de la Ley de Hidrocarburos vigente, señala que en relación con los mercados de gasolina y diésel, “a partir del 1o de enero de 2018 los precios se determinarán bajo condiciones de mercado”. En cambio, en la iniciativa de Ley de Ingresos para 2017, se abroga la disposición antes señalada y se estipula “que durante los años de 2017 y 2018 los precios al público se determinen bajo condiciones de mercado. La calendarización mencionada se llevará a cabo por regiones del país y se dará a conocer a más tardar el 31 de diciembre de 2016”. Esto significa que después del 1o de enero de 2018, bien podría haber regiones enteras del país, con precios regulados de la gasolina y el diésel.

En el extremo, esta calendarización que, conforme a la misma iniciativa, deberá establecer la Comisión Reguladora de Energía, “tomando en cuenta la opinión que emita la Comisión Federal de Competencia”, bien podría significar que en todo o en la mayor parte del país, los precios se fijaran bajo condiciones de mercado hasta bien entrado el 2018. Sobre todo, si consideramos que en el mes de julio de este año, la Cofece emitió un documento titulado “Transición hacia mercados competidos de gasolinas y diésel”, que contiene 25 recomendaciones de diversa naturaleza (legislativa, regulatoria, de inversión en infraestructura, etc.). Algunas de estas recomendaciones (como la relativa al robo de combustible) merecen un análisis a profundidad y, en caso de aceptarse, muchas de ellas (como la de la infraestructura asociada a los puertos) requerirían de cambios legislativos y un cierto tiempo para su maduración, precisión e implementación.

Por supuesto, también existe la posibilidad de que veamos la redición de un proceso similar al que ocurrió para adelantar la libre importación de gasolinas y diésel. Recordemos que este adelanto se hizo sobre la base de un documento de apenas seis páginas, emitido por la Cofece, lleno de lugares comunes sobre los beneficios esperados de la competencia y en el que nunca se explica cómo las condiciones del mercado permitían el adelanto en las fechas de otorgamiento de permisos. A la fecha, suman ya más de 400 los permisos de importación concedidos; pero no han tenido ningún efecto palpable para la población.

En este sentido, el punto clave es la infraestructura y las condiciones o incentivos que se requieren para que haya inversión en élla. Actualmente, Pemex es el único que tiene infraestructura y capacidad comercial para importar petrolíferos en grandes volúmenes. Además de la regulación para permitir que los comercializadores privados tengan acceso a la infraestructura de Pemex, existen otras variables que inciden en la decisión de invertir: los precios internacionales, la facultad de Hacienda de fijar precios máximos y el nivel impositivo. Este último se mantiene invariante en la iniciativa de Ley de Ingresos para evitar una caída en los ingresos fiscales del Estado, en momentos de dificultades presupuestales.

Por su parte, los precios internacionales han tenido una tendencia a la alza en el presente año. De consolidarse el reciente acuerdo de la OPEP en Argel, se fortalecerían los precios del crudo y por tanto, de sus derivados. Siguiendo la (insostenible) lógica utilizada por el Gobierno en los meses recientes, de que si los combustibles bajan es gracias a la reforma energética, pero si suben es culpa de factores externos; la propia iniciativa de Ley de Ingresos para 2017, anticipa el efecto, exculpando a la reforma y conminando a los ciudadanos a acostumbrarse a tan moderna manifestación del mercado. En fechas recientes, diversos grupos empresariales han pronosticado un incremento significativo como resultado del libre mercado de gasolinas y diésel.

La liberalización de los precios de la gasolina; provocará una diferencia de precios entre las distintas regiones y centros de consumo del país; pues empezarán a ser visibles los costos de transporte y distribución que hoy no se reflejan directamente en el precio final. Los precios al consumidor serán menores en las grandes urbes cercanas a las refinerías nacionales o a la infraestructura de almacenamiento y distribución; que en las pequeñas poblaciones pobres y aisladas. De hecho, el inciso b) de la fracción I del décimo cuarto artículo transitorio de la Ley de Hidrocarburos vigente, establece que desde el 1 de enero de 2015, los precios máximos deberían “considerar las diferencias relativas por costos de transporte entre regiones”. Esta disposición no se ha cumplido puesto que los precios -con excepción de la frontera norte, por otras razones-, son los mismos en todo el país. En el transcurso del año se modificó la fórmula de precios, de manera tal que Pemex absorbió buena parte de los incrementos.

Por otro lado, en la iniciativa del Ejecutivo, hasta 2018 se mantiene la facultad de la Secretaría de Hacienda para fijar precios máximos, cuando a juicio de la CRE, con opinión previa de la Cofece, se presenten “aumentos desproporcionados en los precios al público” de las gasolinas y el diésel. Para hacer el análisis económico de un proyecto de inversión, esta disposición, basada en un criterio cualitativo que puede terminar siendo hasta arbitrario, es difícil de incorporar. La pregunta obvia es ¿cuánto es desproporcionado? ¿cinco, diez, quince por ciento de aumento? ¿el doble de lo que aumente la inflación? Además, esta facultad del Estado se mantiene a partir de 2019, solo que se transfiere a la CRE, cuando la Cofece “determine que no existen condiciones de competencia efectiva”. De manera que ¿dónde quedó la apuesta por el sacrosanto libre mercado? Muy probablemente, agazapada en el temor ante los efectos políticos de alzas muy grandes y regionalizadas de los precios de los combustibles.

En todo caso, una pregunta que debería merecer una respuesta clara desde el Ejecutivo es ¿Quién y cómo va a garantizar el abasto de combustibles en el país? Entre las 25 recomendaciones que contiene el documento de la Cofece citado líneas atrás, está la de que, antes de abrir el mercado, se tenga un Plan Nacional de Suministro (nosotros diríamos un Plan de Seguridad Energética). Al respecto, vale la pena señalar que nuestra principal fuente de aprovisionamiento, los Estados Unidos de América, produce el 106% de su consumo nacional. Hasta ahora, ese seis por ciento de excedente ha servido para suministrarnos lo esencial de la gasolina que importamos. Sin embargo, si hubiera un fuerte huracán, por razones de seguridad energética, Estados Unidos cerraría sus fronteras para garantizar su abasto interno, como ocurrió con el huracán Katrina. Esto nos coloca en una situación de extrema fragilidad, que debería ser analizada y prevista por el Estado; pero que no está contemplada en la iniciativa del Ejecutivo.

A casi tres años de la reforma constitucional en materia energética, bien vale la pena analizar, evaluar, ajustar o “reformar la reforma”; pero debiera hacerse a partir de una perspectiva y un debate integral, incluyente y transparente. Si el objetivo es construir una sólida industria petrolera nacional, no ayuda en mucho hacer cambios en forma subrepticia, inconexa y descontextualizada.

 

 

 

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