¿Se adapta Pemex?

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La compleja adaptación de Pemex al nuevo sector petrolero

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Fluvio Ruiz Alarcón

 

A lo largo de su historia, Petróleos Mexicanos ha jugado diversos papeles en las políticas públicas del Estado mexicano. Desde la etapa conocida como “Administración Obrera de Pemex”, pasando por su largo período como Organismo Público Descentralizado y hasta su reciente conversión en Empresa Productiva del Estado; Petróleos Mexicanos ha debido adaptarse tanto a los objetivos que sucesivamente le fueron establecidos; como a las circunstancias concretas de su entorno. En 1950, uno de los objetivos centrales de Pemex era “exportar solo de manera marginal y una vez satisfecha la demanda interna”. Tras la crisis de 1982, se le impuso como parte de sus obligaciones “lograr el equilibrio del sector externo de la economía”, por un lado; y “restablecer altas tasas de crecimiento, tanto económico como de empleo”, por el otro. Con las reformas de 2008 y 2013 – 2014, la “creación de valor” se puso en el centro de las metas de Petróleos Mexicanos.

En apretada síntesis, podemos decir que Pemex ha sido una especie de Soviet cuya misión fundamental fue mantener operando a la industria petrolera; el ente responsable del abasto nacional de hidrocarburos y derivados; un organismo impulsor del desarrollo social y las economías regionales; un mecanismo de combate al desempleo; un elemento clave para equilibrar la balanza comercial del país; la principal fuente de ingresos fiscales; el factor de ajuste de las cuentas nacionales; un promotor de la inversión privada y el contenido nacional; y un importante generador de renta para el Estado mexicano.

Sin ser exhaustivo, el recuento anterior muestra la multiplicidad de facetas por las que ha pasado Petróleos Mexicanos y que han moldeado su organización, tamaño y funciones; así como su relación con el Estado, la industria y la sociedad. De ahí que los ajustes que necesita hacer Pemex para adaptarse a su nueva circunstancia no pueden ser ni tan sencillos ni tan rápidos como se le demandan. Sobre todo si consideramos que, a diferencia de ocasiones anteriores, hoy Pemex ha perdido su condición de operador exclusivo de la Nación en eslabones estratégicos de la cadena de valor de los hidrocarburos. Además, las condiciones del mercado internacional de petróleo cambiaron radicalmente justo después de la aprobación de la reforma energética. No está de más recordar que la legislación secundaria se analizó y aprobó en un lapso en el que el precio de la mezcla mexicana de exportación oscilaba entre los 95 y 98 dólares por barril.

Las mayores dificultades para una adecuada adaptación de Pemex a su nuevo papel en el modelo económico, provienen de las inercias internas (producto de su historia) y de un Estado que pareciera no terminar de definir que quiere hacer con su Empresa Productiva. Esta indefinición se muestra desde la Ley de Hidrocarburos. Por un lado, el artículo 42 le da trato de actor privado preponderante a Petróleos Mexicanos, al conferirle a la Secretaría de Energía la facultad de instruirle a que realice “las acciones necesarias para garantizar que sus actividades y operaciones no obstaculicen la competencia y el desarrollo eficiente de los mercados, así como la política pública en materia energética.” Por otro lado, conforme al artículo 122, la misma Sener, puede instruir a Pemex para que lleve “a cabo aquellos proyectos que considere necesarios para la generación de beneficios sociales y como mecanismos de promoción de desarrollo económico“; tal y como si continuara siendo un monopolio público.

En el proceso de implementación de la reforma energética, las nuevas tensiones entre el Estado mexicano y su empresa productiva pueden ubicarse en cuatro distintos planos: el ideológico, el político, el fiscal y el institucional.

En términos ideológicos, queda claro que al interior del Gobierno se han impuesto quienes ven en el funcionamiento del mercado, una especie de religión laica que tiene en la competencia uno de sus ritos fundacionales. En nombre de la competencia y el mercado, se busca debilitar la posición de Petróleos Mexicanos en el nuevo modelo sectorial. Como si fuera un monopolio privado, Pemex recibe un trato que no han recibido los grandes grupos de telecomunicaciones, medios o minería. La pretensión de hacerlo abandonar la casi totalidad de su parte de mercado de gas natural en tan solo tres años y sin garantía de un proveedor substituto; expresa la voluntad de que los intereses privados ocupen lo más rápido posible los espacios de los que se expulsa a Petróleos Mexicanos. En la religión del mercado, la participación del Estado ya sea como actor económico directo o como delineador del entorno y la dinámica económica, en la seguridad energética nacional, es lo más parecido a un rito demoníaco.

La orientación ideológica predominante en el Estado, tiene su correlato en el plano de lo político. Lo que se busca es cumplir a rajatabla con el cronograma de la apertura al capital privado, aunque los órganos reguladores del Estado no estén siquiera debidamente integrados. Al llegar los primeros días del mes de febrero, la Comisión Reguladora de Energía se encontraba acéfala y con solo cinco de los siete comisionados en funciones. En la misma situación está la Comisión Nacional de Hidrocarburos, aunque en este regulador su Presidente fue ratificado en 2014. Pareciera que el incremento de cinco a siete miembros en los órganos de gobierno de los reguladores, producto de la reforma energética, no era del todo necesario. Además de la prisa, se observa una cierta febrilidad por atraer capitales como si con ello se fueran sentando las bases para hacer irreversible a la reforma. En ese aparente afán, se han tomado medidas como la flexibilización de los requisitos cualitativos y cuantitativos de participación en las licitaciones; el reconocimiento de un 25% adicional en los costos recuperables en caso de éxito exploratorio o la posibilidad de realizar trabajos de exploración en toda la columna del área otorgada.

Incluso, en la tercera convocatoria, la Secretaría de Hacienda se colocó en el límite de la legalidad, al no solicitar el bono a la firma previsto en la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos (LISH). El Artículo 6 de esta Ley señala “un bono a la firma“, como la primera de las contraprestaciones que se “establecerán” en favor del Estado, en los Contratos de Licencia. Más aún, el Artículo 7 de la propia LISH, indica que el “bono a la firma a que se refiere la fracción I del apartado A del artículo 6 de esta Ley será determinado por la Secretaría para cada Contrato y su monto, así como sus condiciones de pago, se incluirán en las bases de la licitación para su adjudicación…“. El establecimiento del bono a la firma pareciera ser un mandato ineludible de ley. En todo caso, al no solicitarlo, el Estado tendrá que deducir del beneficio esperado de estos contratos, la parte que corresponda a Pemex por el reconocimiento del justo valor económico de las inversiones hechas en las áreas respectivas, conforme al artículo sexto transitorio de la Reforma Constitucional de 2013; y al décimo segundo transitorio de la Ley de Ingresos para 2016.

En el plano fiscal es donde las tensiones son más fuertes y el origen más obvio: el límite de las deducciones que puede hacer Pemex por barril producido, apenas se eleva a 11.075% del valor de la producción. Con el precio del crudo en un rango de 20 a 25 dólares, Pemex solo puede deducir de su base gravable, entre 2.20 y 2.75 dólares por barril producido. Ambos valores son muy inferiores a los 6.50 dólares por barril que podía deducir desde 2006 y hasta antes de la reforma energética. Esto provoca también, una profunda asimetría fiscal con los contratistas ganadores de las primeras dos licitaciones, quienes podrían recuperar costos hasta por el 60% del valor de la producción: unos 15 dólares por barril producido. Los límites políticos de esta asimetría fiscal deberían ser evidentes. Al igual que la necesidad de modificar un régimen diseñado en otra realidad del mercado petrolero. Este año se pudo haber reducido coyunturalmente la carga fiscal de Pemex, utilizando parte de los que sin duda serán remanentes de operación muy elevados del Banco de México. Con ello se habrían obtenido unos meses para rediseñar el marco fiscal de Pemex y encontrar fuentes alternativas de ingresos fiscales. Desafortunadamente, la mayoría del Congreso prefirió modificar la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, privilegiando el pago adelantado de deuda.

El nuevo diseño institucional del sector también merece ser revisado. El Estado delega en el Consejo de Administración, la responsabilidad de establecer las normas de la empresa productiva en materias tan relevantes como la contratación de obras y servicios, la integración del presupuesto, la contratación de deuda o el establecimiento de una política propia de remuneraciones. Sin embargo, la desconfianza prevalece en el tema de las alianzas y obliga a Petróleos Mexicanos a recorrer un largo, tortuoso y burocrático camino, al final del cual, la Comisión Nacional de Hidrocarburos le escoge al aliado. Esto no tiene nada que ver con las tan llevadas y traídas “mejores prácticas internacionales”.

En cuanto al gobierno corporativo, la viabilidad de la gobernanza esbozada por la Ley de Petróleos Mexicanos estará en entredicho, en la medida que en la práctica, las decisiones del Consejo de Administración sean controladas por los consejeros que, a la vez, son encargados de la política energética y hacendaria del país, los cuales con frecuencia caen en un natural conflicto de interés. No olvidemos que el año pasado, fue la SHCP quien anunció el recorte presupuestal de Pemex; y que fue la Sener quien hizo público que la empresa productiva no participaría en las primeras tres convocatorias de la Ronda Uno. Por si fuera poco, estos consejeros pueden asumir una u otra función a su conveniencia: en estos días hemos atestiguado como desde la Secretaría de Hacienda se exige un plan de eficiencia como condición de un eventual apoyo fiscal y financiero a Pemex; siendo que como miembros por Ley del Consejo, los funcionarios en cuestión avalaron el Programa de Austeridad y Uso Racional de Recursos en vigor, según se informó a la SEC el 25 de enero pasado. La Secretaría de Energía, por su parte, ha eludido durante dos años el cumplimiento del mandato constitucional de reconocer el justo valor económico de las inversiones realizadas por Pemex, en las áreas no retenidas en la Ronda Cero. Esto a pesar de que el artículo 18 de la Ley de Pemex mandata a los consejeros que son servidores públicos a desempeñarse “en beneficio y el mejor interés de Petróleos Mexicanos“. Es de esperarse que ahora si se respete el mandato del Congreso hecho a través de la Ley de Ingresos para 2016.

El comportamiento disfuncional descrito en el párrafo anterior, se deriva de la falta de confianza en las capacidades de los órganos reguladores, pues de otra manera no se justifica la existencia de este control metainstitucional que termina provocando serios disensos al interior mismo del equipo gobernante.

Ahora bien, la actitud del Estado mexicano hacia Pemex, contrasta con la forma en que fortalecieron a sus respectivas empresas nacionales países como Brasil, Colombia o Francia; antes de abrir sus sectores petrolero o eléctrico a la competencia internacional. El debilitamiento de Pemex frente a sus competidores, cierra el ciclo de una forma de participación del Estado en el sector petrolero, iniciado hace 100 años con la creación de la Comisión Técnica del Petróleo. Tres hechos altamente simbólicos marcan el fin del centenario sendero institucional del sector petrolero mexicano: la solicitud de México para ingresar a la Agencia Internacional de Energía; el regocijo oficial ante el surgimiento de una industria petrolera privada y la adjudicación del campo Cuichapa Poniente (expropiado en 1938) a un operador privado.

De la capacidad que tengan las fuerzas progresistas de generar una respuesta popular unitaria y nacionalista, dependerá si el nuevo sendero institucional tiene o no retorno.

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